美军文职人员制度短板凸显

作者:王培志 张裔来源:中国国防报-军事特刊发布时间:2016-11-07 17:02:46
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    200多年来,作为美国武装力量的三大支柱之一,文职人员队伍主要担负着行政管理、教学科研、武器研发、后勤保障等方面的工作,为美军作战和后勤保障提供了巨大支援。

    但近年来,随着美军改革,特别是人事制度改革的深入推进,文职人员制度存在的诸多结构性矛盾也逐渐凸显出来,到了无法回避的程度,严重影响制约了文职人员队伍作用的发挥,引起了美军高层的关注。

    高级文官难以满足岗位需求

    高级文官指国防部长、副部长、部长助理以及三军军种部长等军队高级行政领导人,负责研究决定建军方针、军事预算、政策法令及人事任免等重大问题。

    高级文官属于美军文职人员队伍中的精英,经选举或任命产生,是美国贯彻“文官治军”原则的重要保证。总统和国会在对其进行任命之前,首先考察其政治背景,因此可以说高级文官是美国各党派利益博弈的产物,这直接导致部分高级文官对军事工作并不熟悉,甚至在上任后往往因缺乏足够的国防理论知识和军事工作经验,不能满足岗位需求。大多数人认为这些标榜“政治中立”的高级文官关心其党派利益远远高于关心部队战斗力提高和军队发展。

    朝鲜战争结束后,美军总结教训时就曾指出,国防部文职官员与军人之间的信任存在严重问题,由高级文官组成的委员会经常在华盛顿对战争进行指挥,而他们对作战指挥几乎“一无所知”。2014年美国《外交政策》杂志刊登《更多小规模战争》一文,文章总结伊拉克战争十年教训时一针见血地指出,伊拉克战争“暴露了那些看似经验丰富、能力出众的文职官员的内在缺陷,比如副总统切尼、国防部长拉姆斯菲尔德等”。而长期受文官轻视的美军特种部队,则干脆希望撤销负责“特种作战和低强度冲突”的文职国防部长助理一职,以保持特种部队最大的独立性。

    官员数量增幅过快,消耗大量军费

    2015年1月30日,美国《华尔街日报》网站点名批评五角大楼“重文轻武”,称文职官员的数量需进一步精简。

    报道称,自2009年以来,五角大楼文官数量增长了7%,达75万人,而现役军人的数量却削减了8%。与此同时,多个军事设备和武器项目也被取消,包括新型海军巡洋舰、F-22“猛禽”战斗机、海军陆战队两栖远征战斗装甲车等。而作为美军总司令,奥巴马难以“鼓舞人心”,在其领导下,现役地面部队被大幅削减,国防部文官队伍却日益庞大,以至于空军文职官员的人数几乎与整个空军国民警卫队和预备役人数齐平。

    2013年,美国《外交政策》杂志曾指出,五角大楼文职部门所耗费的预算达到总额的42%。面对日益严峻的外部威胁和美国逐渐下降的军事优势,华盛顿应该看清“凭借一支官僚军队,美国是无法阻止战争的,也赢不了战争”,五角大楼的领导者应将“整编”作为当务之急,以保证军队组成的最佳配比。

    雇佣思想普遍,执行任务受合同限制

    除高级文官外,绝大多数美军文职人员与军队是雇佣关系。许多文职人员将其视为一种谋生手段,较多关注福利待遇,对军队建设发展问题比较淡漠。由于缺乏必要的军事训练,许多文职人员的军事素养非常欠缺。

    同时,美军文职人员聘用合同有关权利义务的条款规定较细,一旦出现紧急情况,需要派遣文职人员参与作战以及重大军事行动的保障,就会面临诸多法律问题,解决起来程序复杂、过程较长,极大影响美军军事部署和作战实施。据统计,从1994年到2004年的10年间,共有32万个本应由文职人员承担的职位不得不由现役军人临时替代。在阿富汗战争和伊拉克战争期间,五角大楼曾提出欲向前线增派部分文职专家的计划,但由于战区风险过高(如参加“持久自由行动”和“伊拉克自由行动”的2.3万文职人员中,有5人死亡、42人受伤),联邦政府竟“派不出充足的行政管理和经济领域的专业人士协助军方”,大量后勤保障工作最终不得不由现役军人承担,这显然与美军实行文职人员制度的初衷背道而驰。

    年龄结构老龄化趋势明显

    美国文职人员除个人自愿离职或严重违法外,大多数可工作到65岁退休,在军队的平均服务时间达14年以上。

    据统计,1981年,美空军文职人员平均年龄为44.1岁,任职时间平均为16.1年,而空军军官和士兵的平均年龄仅为34.1岁、26.8岁,平均服役时间也都大大低于文职人员;1985年,美军文职人员平均年龄上升到46岁;2001年,美军文职人员老龄化情况进一步加剧,平均服务时间上升到17.8年。

    2004年,美军做出调查,文职人员年龄结构已呈现“金字塔”状,老龄化趋势明显,在今后10~20年内,随着40岁以上文职人员逐渐达到退休年龄,国防部系统各部门的工作也将出现青黄不接的问题。2008年2月,美国联邦政府审计中心指出,随着军队文职人员老龄化所导致“退休潮”的到来,国防部有关文职人员的规划已不能满足美军发展的需要。2011年7月,国防部一份报告也显示,到2015年3月,国防部30%的文职人员和90%的高级文职官员将面临退休。

    文职人员老龄化造成的最大问题,是由于其任职时间过长而导致职业竞争力的严重缺失。一般来说,从事国防事务需要长期工作经验的积累,高级文官必须保持相对固定以确保机构运作的连贯性。美军文职人员在工作一段时间后(一般为3年),大都可以签订长期合同成为职业雇员。受联邦政府有关法律保护,军队用人单位非特殊情形不得随意解雇职业雇员,因此大部分职业雇员都可以工作到退休。长此以往,将导致文职系统机构臃肿,高层人员流动缓慢,中低层人员晋升空间狭窄,缺乏职业竞争活力。针对美军文职人员体系日益严重的“大锅饭”问题,五角大楼也多次无奈地表示,“美军虽拥有21世纪的武器与弹药,但管理制度却还是20世纪80年代的老一套”。


(责任编辑:陈丽娜)
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